建设项目行政备案原告诉讼主体资格的认定

──山东淄博中院裁定冯道亮诉临淄发改局行政备案案

本案案号：（2014）临行初字第2号，（2014）淄行终字第25号

   【 裁判要旨】行政机关依照投资项目备案管理办法对企业自主投资建设项目依法予以备案的行政行为，并不涉及土地规划选址原土地承包人的土地，土地承包人与备案证明之间没有法律上的利害关系，其不具备原告诉讼主体资格。

【案情】

    2011年5月13日，被告山东省淄博市临淄区发展和改革局依照投资项目备案管理办法，同意对山东某石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂项目建设予以备案，并作出临发改项[2011]55号《关于山东某石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明》。原告冯道亮称，其在临淄区某镇某村拥有合法承包使用的土地，被告作出上述立项备案的具体行政行为包括原告承包的土地，没有征求原告作为利害关系人的意见，也没有对立项尽到实质审查义务，实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益，据此提起诉讼，请求法院确认被告备案行为违法，并依法撤销被告作出的建设项目的备案证明。

    【裁判】

    山东省淄博市临淄区人民法院经审理认为，根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）的规定，实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。备案时，未涉及原告所称的征地拆迁及承包用地的处分问题，故被告于2011年5月13日作出的建设项目的备案证明与原告无法律上的利害关系。法院裁定：驳回原告冯道亮的起诉。

    一审宣判后，冯道亮提起上诉。山东省淄博市中级人民法院经审理后，裁定驳回上诉，维持原裁定。

    【评析】

    《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。根据此规定，法院审查行政诉讼原告资格时，考虑到其是否具有法律上的利害关系，主要审查公民、法人或者其他组织是否与“具体行政行为”有法律上利害关系，审查的基本方式是行政行为是否已经产生实际影响。如果行政行为尚未产生实际影响，公民、法人或者其他组织的法律地位、法律保护的权益等就未发生变化。行政法律关系确立的是行政机关与行政相对人、行政相关人之间的法律关系，排除了行政相对人基于民事主体地位与其他民事主体之间的法律关系。行政机关的行政行为针对的是相对人或相关人，也可能使相对人或者相关人之外的民事主体的物权关系、债权关系等民事法律关系发生变化，物权人、债权人、债务人的权益可能因此受到影响。物权人、债权人、债务人是否具有原告资格，一般需要考虑行政法律规范是否对行政机关作出相应的行政行为时的“斟酌义务”予以明确。如果行政法律法规明确规定，行政机关作出行政行为时，应当考虑物权人、债权人、债务人的权益，则行政机关与这些物权人、债权人、债务人之间已经形成“法定的”行政法律关系，该物权人、债权人、债务人具有原告资格无疑；如果行政法律法规没有明确规定行政机关在作出行政行为时考虑上述主体的权益，则行政机关没有法定义务去考虑法律规定以外的权益。例外的情形是，行政法律法规虽然没有明确规定行政机关的“斟酌义务”，但上述主体的权益因行政行为造成实际损害，且无其他救济途径的，具备原告资格。

    行政备案是指公民、法人或者其他组织依法将与行政管理相关的具体事务的相关材料向行政主体报送，行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。这种备案的基本特征是只有在主管机关备案完成以后，申请人才具备从事某项活动的资格或条件。该备案实质是上是一种行政许可意义上的备案，大多将备案作为后续许可的前置性条件。

    本案中，根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）的规定，实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。发展和改革行政管理部门是基本建设投资项目的审批备案主体，行政相对方是拟投资建设的企业，国家没有规定备案行为作出时要考虑可能涉及的具体的土地规划选址、土地及地上附着物征收等内容，无需考虑与行政相对人相关的物权人、债权人、债务人等的权益，该备案行为作出时并不涉及原告承包的土地，备案行为的作出，对原告方不产生实际影响，并未剥夺或影响原告方的房屋所有权和土地承包使用权，其权利依旧存在并随时可以行使，也即该备案行为没有给原告方造成实际损害，侵害原告方的房屋所有权和土地承包使用权。原告与项目备案行为之间并不具有有别于他人的利害关系或者某种特殊利益。根据上述通知规定，原告主张的承包土地问题完全可以依据土地管理法等通过其他法律途径予以解决。（作者：刘海红）